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红河哈尼梯田保护管理现状及问题调查研究

发布时间:2019年01月07日09时56分  作者:佚名  来源:本站原创  编辑:管理员  阅读次数:669
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——《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》执法检查报告

 

红河哈尼梯田,是以哈尼族为代表的红河南岸各民族的一个伟大创造,也是先辈们留给红河州的一笔丰厚遗产、宝贵财富,更是红河州对外形象的一张独特标签、靓丽名片。保护哈尼梯田、传承梯田文化,是红河州的一件大事。一直以来,红河州都十分重视哈尼梯田保护,2012年专项立法保护,2013年成功申报为世界文化遗产,受到世人越来越多的关注。党的十八大以来,随着国家对生态文明建设、传统文化保护越来越重视,哈尼梯田的生态价值和文化价值也愈发显现。为进一步强化哈尼梯田的依法保护管理,州人大常委会组成执法检查组,于今年9月至10月对《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》实施情况进行了检查。

一、执法检查工作的情况

这次执法检查,体现了州人大常委会围绕中心、服务大局、主动作为开展监督的工作思路,也是进一步推进哈尼梯田依法保护管理的重要举措,州人大常委会高度重视,普绍忠主任就开展好执法检查提出要求,组成由我任组长,州人大法制委、常委会法工委、研究室,州政府研究室(法制办)、州世界遗产管理局、红河学院哈尼梯田保护与发展研究中心、红河学院政治学与国际关系学院等有关方面人员组成的执法检查组。为突出执法检查重点,增强针对性、确保实效性,州人大法制委、常委会法工委事先研究条例、分类归纳,明确十一项执法检查重点问题,印发州和元阳、红河、绿春、金平四县政府及有关部门开展对照自查。

920日,执法检查组召开会议,听取州世界遗产管理局专项汇报。9月下旬到10月上旬,执法检查组深入元阳、红河、绿春、金平四县开展检查。检查工作中,坚持问题导向,深入实际,联系群众,通过检查发现问题、研究问题。共查看点12个,召开专题汇报会4次,召开座谈会4次,听取乡镇干部、村组干部、河(沟)长、哈尼梯田监测管理员、民间文化人士等各方面意见45人次。检查组一边察看现场、发现问题,一边同群众交流意见、分析问题。检查结束后,执法检查组又归纳检查中发现的问题和群众反映的意见,形成需要进一步弄清楚的九个方面四十个问题清单,印发四县进行深入调查和精准统计。11月下旬,检查组进行综合研究,形成执法检查报告。

二、条例实施的基本情况

检查组认为,条例自20127月颁布实施以来,对于保护哈尼梯田生态资源、自然风光和人文风貌,发挥了重要作用。州和四县政府在加强法治宣传教育、落实配套办法措施、建立保护管理机制、依法开展保护管理、传承弘扬梯田文化、推动梯田产业开发和旅游发展等方面做了大量工作,也取得了明显成效,哈尼梯田可持续发展能力得到增强。

(一)保护管理意识普遍增强。条例颁布实施以来,通过印发条例文本、开展执法培训、举办普法讲座,在重点区位和重要场所张贴条例内容,通过现场执法、以案释法等方式,广泛开展宣传教育,特别是申遗成功以来,结合遗产保护知识宣传,加大依法保护管理宣传教育力度。通过多年持续宣传教育,不管是各级领导干部,还是广大人民群众,保护意识极大增强,基本从过去认为只是一般意义上的生产资料和生产方式,转变到了生态保护和文化传承的认识,为依法保护管理哈尼梯田,提供了较好的群众基础和社会氛围。

(二)保护管理机制基本形成。州级设立了红河州世界遗产管理局,为州文体广电局直属副处级财政全额拨款事业单位。成立以州长为主任,分管副州长为副主任,州级有关部门负责人和元阳、红河、绿春、金平县县长为成员的哈尼梯田保护管理委员会,负责对哈尼梯田保护利用重大事项进行协调研究和决策。元阳县设立了世界遗产哈尼梯田元阳管理委员会,由县长兼任主任,设一名专职副主任(副处级),红河县、绿春县、金平县也相继设立了哈尼梯田管理机构,初步形成政府组织领导、管理机构具体落实、相关部门协调配合、基层组织和群众参与的管理体制和工作机制。

(三)保护管理措施逐步落实。一是制定配套制度和措施。编制了哈尼梯田保护管理规划,制定了条例实施办法和相关配套措施。二是加大财政投入力度。2014年以来,州级财政投入近4000万元,四县政府也在财力困难的情况下,或将保护管理机构工作经费列入财政预算,或根据需要尽力安排。三是积极落实惠农扶持政策,推进水稻梯田产业发展。四是强化哈尼梯田“四素同构”生态系统保护,推进水系治理、水工程建设,建立科学用水机制;持续实施退耕还林、荒山造林、封山育林,开展林区综合整治专项行动;加强传统民居保护,制定保护管理办法,实行挂牌保护,实施修复工程;强化水稻梯田保护,支持水稻种植,引导和鼓励旱地恢复为水田。五是强化文化保护,开展文化普查,注重文化传承,抢救濒危文化。六是建立执法机制,加大执法力度,开展违法建筑整治。七是积极推进科学利用,探索资源有偿使用办法。

(四)保护管理成效初步显现。通过多年依法保护管理,取得明显成效。一是森林植被遭破坏现象和面积减少趋势得到一定遏制。重点保护区九个片区森林覆盖率均比2012年有所提高,林木结构得到优化。二是水源遭破坏现象和水源量减少趋势得到一定遏制。从统计数字看,九个片区水源量大部分都有所回升。三是水稻梯田改种、改旱、放荒现象和面积减少趋势有所减缓。重点保护区九个片区梯田面积与2012年相比,虽存在不同程度减少,但减少速度放缓。四是传统民居破坏现象得到较好控制,很大一部分得到有效保护,一部分进行了修缮恢复。五是民族民间传统文化淡化、异化甚至失传问题引起重视,传统文化活动得到一定复归。

(五)开发利用取得一定成果。通过开发利用哈尼梯田独特自然和人文景观,哈尼梯田经济价值和社会价值逐步得到体现。一是哈尼梯田生态种养经济价值逐步提高,“稻、鱼、鸭”生态产业链及其产品、“梯田红米”品牌等越来越受人青睐。二是哈尼梯田旅游持续发展,如,元阳片区从事酒店客栈经营户达246户,2018年全县接待国内外游客387.51万人次,实现旅游总收入647700万元。三是通过哈尼梯田世界文化遗产宣传和旅游发展,极大扩大和提高了红河州知名度。

三、条例实施中存在的主要问题及原因分析

条例的实施,发挥了作用、取得了成效,但还存在很多不足和问题。

(一)哈尼梯田保护管理形势不容乐观。哈尼梯田,是自然景观和人文景观构成的活态文化,载体在梯田、特征在活态、核心在人。哈尼梯田的存在与发展,紧紧与人的活动联系在一起,这是哈尼梯田文化遗产的独特性,也是其保护管理的难度所在。作为农耕方式,哈尼梯田是过去历史条件下形成的,仅从生产方式角度看,已不适应现代生产;在文化层面,也受到外来文化、现代文化强烈冲击,世界各地梯田消失现象也比较普遍。从哈尼梯田多年保护管理及其效果看,虽然破坏现象、消亡趋势得到一定遏制,但哈尼梯田自然和人文构成系统各要素都存在不少问题。我们要清醒认识到,过去几年,哈尼梯田保护管理虽然取得一定成效,但存在的问题越来越尖锐、复杂,而且随着时间的推移,发展中的问题会越突出,形势不容乐观。

(二)实施条例还存在不少薄弱环节。一是条例规范还没有形成行为自觉。保护意识总体上深入人心,但具体保护管理中,各级干部和广大群众虽有一腔保护热情,但缺乏法治意识和法律知识,严格依法保护管理的群众基础还不牢靠,社会氛围还不浓厚;二是配套措施还没有落实到位,条例很多规定,需要制定具体实施措施,才能落地见效,比如,编制管理规划、划定分类保护区域、支持和奖励梯田原貌保持传统农耕文化延续得较好的承包权人、梯田资源有偿使用、确定一定比例资源使用费补助梯田承包权人等。州政府制定了条例实施办法,但存在有些事项还没有包括,有些措施还不够具体,不能很好地落实的问题;三是执法机构设置不规范统一,四县保护管理机构格局、归口、编制不尽一致,甚至不具备执法资格,无法满足执法需要;四是执法机制还不够顺,条例规定了州和四县政府及其保护管理机构职责,但没有明确州县两级各级职责,由此延伸出行政审批、许可和处罚主体不明确,实际操作中易产生混乱;五是条例执行中存在有关部门职权和责任分配不够清晰,造成行政单位互相推诿或责任、压力集中到管理机构的问题。六是执法力量薄弱。各县保护管理机构人员配备不足,在实际工作中,抽调参与各种其他工作现象还突出,正常工作都难以履职到位,更做不到严格执法。七是执法中存在执法端口前移、下沉不够,导致很多都是整治性的事后处罚,如,违法违规房屋拆迁,增加执法难度,影响执法效果。八是财政投入不足,且逐年减少。如,20142016年,州级财政每年安排1000万元,2017年只安排了700万元,2018年降到200万元;四县财政困难,保护管理机构工作经费难以保障,一直没有预算专项保护经费。产生这些执法中的薄弱环节,主要原因是对实施条例的重视程度还不够,对条例施行中出现的问题研究不深,破解缺乏政策支撑。

(三)哈尼梯田文化遗产同构系统各要素还存在诸多问题1.关于森林问题。哈尼梯田的命脉在于水,而梯田水的命根在于森林,森林是哈尼梯田的水库。统计数据反映,重点保护区森林覆盖率虽有所提高,但条例还规定了“哈尼梯田重点保护区的用材林和经济林的发展规模、树种的选择应当以哈尼梯田原有生态系统和景观风貌相协调”。从检查情况看,水源涵养生态林被破坏改种其它经济林木,甚至改种香蕉等破坏生态严重的经济作物,剥砍林下灌木,发展破坏性林下经济(如草果)问题依然存在,没有得到根本消除。产生这些问题的原因,主要是各级政府和人民群众新发展理念树得不牢,产业规划发展滞后,发展与保护矛盾突出有关部门履职不到位、执法不严、整治不力。

2.关于灌溉系统问题。灌溉系统,是哈尼梯田的血脉,检查反映重点保护区九个片区大部分水源出水量没有减少,但个别片区,如甲寅片区,反映水源出水量已明显减少。总体上哈尼梯田地区供水量不足、不平衡,这也反映了虽然梯田面积减少,但由于重点保护区内人口增多,生产生活用水增加,加之旅游业发展,用水矛盾开始凸显。况且,关于水的问题,条例还规定“加强哈尼梯田重点保护区的河道、沟渠、坝塘等水利设施保护,保持梯田自然灌溉体系、灌溉形式”。但现在河道、沟渠、坝塘损毁问题还是突出,工程性缺水问题已成普遍(但大体量的水工程建设,不利于哈尼梯田地区生态保护和景观效果),灌溉水系覆盖率最高的金平片区也只达到了90%。沟渠“三面光”、管道引水等运用现代材料和现代方式,破坏自然灌溉体系和灌溉形式问题逐渐增多。产生这些问题的主要原因:一是群众对保持哈尼梯田自然灌溉体系和灌溉系统,传承传统梯田农耕方式和农耕文化意义认识不够,对建设维护梯田水利设施主动性不够,有一定“等靠要”思想;二是各级政府没有把哈尼梯田以水为命脉的四素同构元素当作特殊对象给予重视建设和保护,只是当作一般意义上的农林水问题,没有强化项目和资金安排,导致近几年来哈尼梯田同构元素建设维护投入持续不足。

3.关于水稻梯田问题。水稻梯田,是哈尼梯田文化遗产中自然系统和人文系统的纽带和载体,没有水稻梯田农耕,梯田文化也就没有了载体,条例规定“支持哈尼梯田重点保护区的梯田承包权人保持水稻种植,对梯田原貌保护较好的给予奖励”。目前,水稻梯田面积减少趋势有所减缓,但改旱、改种、抛荒现象还是普遍存在,尤其改旱现象突出。金平马鞍底片区改旱改种香蕉面积近梯田总面积的50%,红河两个片区水改旱面积达2880余亩,元阳三个片区面积达3400余亩,有的地方出现了连片改旱现象。水稻梯田改旱、改种、抛荒原因主要有以下几个方面:一是沟渠损坏或不配套,没有水源耕种。二是梯田水稻种植产品单一、经济效益低、增收难,达不到群众预期,受其它经济作物冲击大。三是劳动力不足现象突出。水稻梯田农耕需要人力多、劳动强度大,加之现在外出务工人员多,致使梯田种植出现了劳动短缺、不愿学习农耕技艺的现象,如,元阳新街镇保护核心区2017年有人口41161人,外出务工人员达23042人,加之,现在从事梯田稻作农耕的、会梯田稻作农耕的人,基本上都是中老年人,年轻人越来越少,有后继无人的危险;四是政府没有出台扶持政策和具体措施,落实条例关于支持和奖励梯田水稻种植的规定。

4.关于民族村寨问题。民族村寨,是哈尼梯田文化遗产图景中的固化人文景观。“层层梯田,悠悠村落”是哈尼梯田的生动、迷人之处。条例对民族村寨的规划建设、保护管理、修缮改造、风格管控等方面作了规定。但随着保护区城乡建设发展和旅游业的兴起,民族村寨风貌也发生了重大变化。一是村寨规模不断扩大,人口、房屋增多。如,2012年到2017年,红河宝华片区人口增加3530多人,房屋增加了332幢,旅游开发走在前面的元阳片区,增人增房问题更严重、压力更大。哈尼梯田所处地区本来就山高谷深,发展空间、资源有限,生态脆弱,经济社会发展承载负荷有限。人口负重增加、城乡建设加快,给哈尼梯田保护区土地、水源、森林等资源带来极大压力,特别是旅游发展快的地方,越突出。二是传统村落、传统民居没有得到很好保护和修缮,损毁、消失问题还不同程度地存在。三是改建、新建民居,有些与传统民居风格不统一、不协调,特别是元阳片区重点区位的超高度、超体量房屋,极大影响哈尼梯田整体景观,有些村落基本失去了作为文化遗产同构元素的遗产属性。四是重点保护区部分交通、水利、通信设施建设无视条例规定横穿梯田,影响了哈尼梯田景观。五是违法违规建设还较为突出,核心区村庄私搭乱建和环境卫生“脏乱差”现象,给保护管理工作带来压力。产生这些问题的主要原因,一是缺乏民族村寨建设发展统一规划,对群众建房监督指导不力。二是思想认识不到位,对遗产区房屋的文化属性认识不足,片面追求房屋的居住实用价值和商业利用价值。三是执法不到位,把控不够严,对群众修房建房动态掌握不够,带来事后拆除难度大、成本高,干群矛盾尖锐。四是对重点保护区人口增长、城乡建设的跨区域转移发展研究不够,重点保护区特别是核心区应该减负降压,却一直在增负加压,习惯于原址安置,缺乏全面性的规划统筹和有效转移措施。

5.关于梯田文化问题。农耕文化和民族文化构成的哈尼梯田文化,是哈尼梯田文化遗产中充满生命气息和活力的活态景观部分,条例规定“加强哈尼梯田的农业生态建设”、“保护与哈尼梯田有关的文物古迹、传统民居、民族文化节庆场地、物质文化遗产、非物质文化遗产”。目前,梯田文化发展中主要存在以下几个方面问题:一是构成哈尼梯田农耕文化的农耕方式、生产资料、生产工具等传统生产要素朝现代方式转变、消失现象日渐突出。二是有些村寨,重要民族节日活动不能正常开展,民族文化传承后继乏人,存在人亡技灭的隐患。三是新生代年轻人在民族语言、民族服饰等方面不同程度地出现淡化、异化、消失的现象。产生这些问题的主要原因,一是传统梯田稻作农耕需要人力、畜力传统农耕方式完成,无法实现规模化、机械化的现代生产,生产成本高、效率低、效益差。出现了人力、畜力短缺,不能满足传统农耕需要。如,红河甲寅片区梯田面积14000多亩,只有耕牛380头;元阳攀枝花乡保山寨村委会保山寨村208户人家,梯田面积557亩,耕牛只有6头,路那村82户人家,梯田面积118亩,无一头耕牛。二是目前一家一户为生产单位的自耕农式的生产组织形式,已难以适应和延续传统农耕方式。三是现代农耕生产方式、外来文化、现代文化对传统梯田农耕方式及其文化带来冲击大。四是政府对传承梯田农耕文化,提高梯田经济产值和效益,适应现代发展需要上,政策、途径和方式研究不够。

(四)开发利用缺乏科学有序。科学开发和利用好哈尼梯田资源,使其发挥更好的生态效益、经济效益和社会效益,激发持续健康发展的内生动力,是实施条例的重要内容。关于开发利用,条例规定“哈尼梯田的保护管理,要坚持保护优先、统一规划、科学管理、合力开发、永续利用”“哈尼梯田资源实行有偿使用,利用哈尼梯田资源从事经营、旅游或者其他活动的单位和个人应当依法缴纳相关费用”“哈尼梯田文化景观资源的开发利用,应当体现当地的民族文化、自然遗产风貌,设置的游览区和相关经营服务项目应当符合哈尼梯田的历史价值和文化属性”。与条例规定相比,与发展需要相比,哈尼梯田开发利用还存在不少问题。一是缺乏统一规划,发展定位不够明确,设施和业态布局缺乏统筹,存在散乱现象。二是保护优先原则没有完全落到实处,重开发利用、轻保护管理问题不同程度存在,不管是政府、还是经营户、本地群众,都存在过于追求直接的、眼前的经济利益,忽视生态和文化问题,因开发利用破坏生态和文化景观的现象。三是旅游开发模式不尽合理。比如,元阳片区世博公司经营门票模式与哈尼梯田活态文化遗产管理不对称,老百姓作为梯田主人的利益没有得到充分体现,政府公共性管理服务与企业商业性开发利用相互掣肘、甚至冲突,出现了政府、企业、群众三方都不满意,影响哈尼梯田旅游更好更快发展的局面。四是没有建立资源有偿使用,以利用促保护的良性机制。以元阳片区为例,没有制定出台统一规范的梯田资源有偿使用办法,利用哈尼梯田资源开展经营活动的企业和商户,都没有固定统一缴纳资源使用费。政府也没有按条例规定制定措施,将资源使用费按一定比例补偿给梯田稻耕群众。发展收益和保护管理两张皮、各自为阵,未形成良性互动。产生这些问题的原因,主要是各级政府在开发理念上还有差距,没有真正把保护优先、合理利用原则落到实处,没有认真研究保护管理投入机制和开发利用利益分配机制,形成共管共享格局。

四、意见和建议

针对存在问题,执法检查组提出如下意见和建议。

(一)更加重视哈尼梯田保护管理,进一步提高保护管理水平。哈尼梯田,是红河州发展的独特优势资源,也是红河州生态建设和文化保护的重点和难点。特别是今后,随着哈尼梯田地区交通设施不断改善,旅游业加快发展,加之“绿水青山就是金山银山”实践创新基地建设、世界文化遗产保护等问题,将给哈尼梯田发展带来新的机遇,也将给哈尼梯田保护带来新的压力和挑战。州和四县政府要以更宽的视野、更高的站位、更深的谋略,重视哈尼梯田保护问题,切实研究有效措施,提高保护管理水平,推进可持续发展,努力把哈尼梯田建设成为世人向往的生态家园、生活家园和精神家园。

(二)完善条例配套措施,确保条例各项规定落到实处。认真总结保护管理工作,适应形势需要,制定或修订完善条例配套措施。一是尽快编制或完善保护管理有关规划。在州级总规下,重点保护区的各县片区也要有具体规划,明确保护管理有关事项。二是进一步完善条例实施办法,针对条例中需要进一步细化、量化的规定,研究提出具体措施,落细、落实条例规定,使之能用、管用。三是建议州和四县政府设立哈尼梯田保护管理专项资金,特别是哈尼梯田“四素同构”要素“林、水、田、房”建设,不能以一般农林水问题来看待和安排,要从保护世界文化遗产的高度,采取特殊措施、加大投入力度,以解决由于投入不足,导致四要素损毁问题。

(三)理顺执法机制,加大执法力量,严格依法保护管理。一是进一步理顺州县保护管理机构,使之机构性质、格局,既统筹统一、规范有序,又结合各地实际、因地制宜,确保有权执法、便于执法。二是进一步明确州县两级政府及其保护管理结构的职责,分权分责、权责对等、各管一级,同时,明确和细化乡镇、村委会、村小组、农户具体责任,消除他们“旁观者”心态和“等靠要”思想,强化主体意识,激发内生动力。三是加强执法队伍建设,配齐配强保护管理机构执法人员,选好用活基层保护管理人员。四是严格执法,把执法端口前移、下沉,尽可能把问题化解在前面、处理在小处,发挥执法防控作用,提高条例实施效果。

(四)探索研究梯田产业发展有效方式。针对水稻梯田效益低、留不住人,以及当前农耕组织形式不宜延续传统农耕方式,危及梯田农耕文化传承发展的问题。积极探索以政府主导、农民主体、社会参与,通过农民合作互助或土地流转承包的途径,实现梯田 “集中化”和“规模化”,农民 “组织化”和“合作化”,生产“传统化”和“分工化”,破解梯田产业发展中的机制性难题,构建传统生产与现代市场相链接的生产组织经营形式,实现梯田产业经济发展和文化传承双赢。对致力于梯田产业发展和文化传承的组织和个人,各级政府要积极引导好、支持好、服务好。

(五)构建哈尼梯田开发利用良好机制。妥善处理世博公司等在经营梯田旅游中存在的问题,总结和研究哈尼梯田开发利用问题,统一思想认识,形成指导意见,为即将到来的哈尼梯田旅游更大发展提供方向。一是坚守保护优先原则。始终把保护优先作为开发利用“红线”,任何时候、任何人都不能以任何形式触碰和逾越。二是建立哈尼梯田资源有偿使用制度。要根据条例规定,制定出台具体办法,实现开发利用的资源有偿使用,强化经营者对哈尼梯田资源的价值意识。三是建立开发利用利益共享机制。群众、经营者、政府都能从开发利用中得到益处,更加积极主动地履行保护管理责任,这是开发利用的目的意义所在,要形成科学合理的三者责任分担和利益分享机制,构建共同致力于哈尼梯田保护和发展的良好格局。


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