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关于红河州贯彻实施《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田管理条例》情况的检查报告

发布时间:2017年05月11日10时57分  作者:佚名  来源:本站原创  编辑:超级管理  阅读次数:3582
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州人大常委会调研组

根据州人大常委会2016年工作安排, 7月25日至28日,州人大常委会组成以州人大常委会副主任姜仁斌为组长,州人大常委会环资工委、法制委、法工委、州政府法制办、州世界遗产管理局等相关部门领导为成员的执法检查组,到红河县、元阳县、绿春县对《云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例》(以下简称《条例》)贯彻实施情况进行了检查(金平县提交了自查报告)。检查组深入保护区的村寨、田间地头实地查看、走访干部群众,详细了解哈尼梯田保护管理情况;听取了三县政府贯彻实施《条例》的情况汇报并召开了座谈会。实地检查之前,检查组专门召开专题会议,听取了州政府法制办、州世界遗产管理局关于《条例》贯彻实施情况的汇报。现将检查情况报告如下:

  一、贯彻实施条例的主要工作及成效

  《条例》自2012年7月1日颁布实施以来,州人民政府和相关县人民政府高度重视《条例》的贯彻实施工作,依照《条例》规定,采取有力措施,强化监管,哈尼梯田的保护管理工作取得了明显的成效。

  (一)宣传引导,营造良好舆论氛围。州和有关县政府始终将《条例》的学习、宣传、教育纳入重要议事日程,采取在哈尼梯田保护区张贴《条例》,向村民发送宣传单、影像资料;在主要街道、交通路口、集贸市场的醒目位置悬挂宣传标语;利用广播、电视、报刊、网络、展板、重点节庆日、工作日、培训班等多种形式宣传宣讲条例。元阳县将《条例》翻译为哈尼语、彝语并刻录成光盘进行宣传,利用村两委换届、民族传统节日、常规巡查等机会向遗产区82个村落的村民进行宣传,先后6次邀请国家文物局、省社科院等单位专家教授,对遗产区乡镇、行政村、村民小组的干部进行遗产保护管理知识培训,普及遗产保护管理法规。通过多形式、多渠道的学习宣传教育活动,使条例的精神、规定深入机关、乡村、社区、学校,增强了广大干部群众的条例意识,保护意识,遵守条例的意识和自觉性得到树立和提高。

  (二)《条例》的制定和实施,有力助推了哈尼梯田成功申遗。按照《保护世界文化和自然遗产公约》的规定,被列入世界遗产和自然遗产都必须由所在国家依法依规保护。《条例》的出台实施为哈尼梯田申报世界文化遗产提供了有力的法律支撑。

  (三)依法行政,逐步建立完善保护管理机制。州及相关县政府依据《条例》第九条的规定成立了哈尼梯田保护管理机构,组建了执法队伍并根据其十项职责开展工作;按照《条例》第六条的规定,州人民政府制定出台了《关于加强世界遗产红河哈尼梯田保护管理的决定》(红发【2014】34号)、《红河哈尼梯田文化景观村庄民居保护管理办法(试行)》、《红河哈尼梯田保护管理规划(2011——2030)》等。这些规划、办法、决定的出台实施为哈尼梯田保护利用发展提供了制度保障。

  (四)依法依规综合整治,哈尼梯田得到有效保护。一是州和相关县政府始终坚持依法保护,依照条例第十四条至二十三条的规定全力守住核心区的水稻梯田,以及相关的防护林、灌溉系统、民族村寨和其他自然、人文景观。二是开展常态化巡查,元阳县实行了“一天一巡查、三天一整治、一周一打击”常态化工作机制,2013年7月以来,3000余人次参与动态巡查执法活动,累计撰写巡查日志500余份。三是依法严厉打击违章行为。元阳县发现违章行为79起,整治79起,拆除面积5440平方米。发现私挖乱采173起,现场制止173起,根治165起。金平县2014年拆除了哈尼梯田水源林区坪河草地的200平方米的违规建房,制止一起标水岩农户在哈尼梯田核心区种植近20亩三七的行为。四是严格控制项目建设。对符合申请条件、选址地不影响梯田景观的项目给予审批。五是合理满足群众需求。元阳县2014年投入180万元征用4处61亩采石点,4处69.6亩采沙点,让群众根据需求开采。全面启动垭口等7个片区的村庄扩展用地规划,涉及征用土地398.77亩,预算资金1321.49万元,项目完成后,可在8年内满足规划区周边29个村庄原住民的分户需求。

  (五)《条例》的贯彻实施,推动了当地产业发展。条例的颁布为哈尼梯田整体保护提供了法律依据,条例的贯彻实施促进了梯田保护管理工作逐步走上规范化、制度化、长效化、法制化的轨道并取得了实效,为产业发展特别是旅游产业发展奠定了坚实基础。随着红河哈尼梯田知名度与影响力的不断提升,基础设施的不断完善,哈尼梯田旅游产业得到了长足发展。元阳县游客数量从2009年的56万人次增加到2015年的159.17万人次,旅游总收入由3.5亿元增加到20.9亿元。金平县将打造中国蝴蝶谷旅游品牌和哈尼梯田旅游品牌融为一体、积极拓展梯田稻耕文化和特色旅游产品市场,进一步提升了哈尼梯田价值和魅力,旅游观光游客达28.63万人,实现旅游总收入1.97亿元。

  (六)挖掘整理优秀的民族民间文化,有效实施保护和传承。按照条例第二十二条规定。红河县完成了甲寅瓦渣土司遗址修缮工程;完成了对国家级非遗保护项目“乐作舞”的全面普查工作,正在编辑出版《梯田舞韵——红河县哈尼彝族乐作舞全书》;正在向联合国教科文组织申报“哈尼族多声部民歌”为“人类口头与非物质文化”遗产名录。绿春县设立传承人保护与发展基金,加大对民族文化和民族手工艺的传习人、继承人的保护,设立民族文化及手工业传承班,依托民族文化传承基站,积极开展文化传承人培训,切实做好文化传承人的传、帮、带工作。元阳县初步形成了以县文化传习馆、农村文艺队、非物质文化遗产传承人为主体,社会各界共同参与的“哈尼古歌”传承体系。

  二、存在的主要困难和问题

  (一)《条例》学习宣传教育不够深入。宣传教育过程中重形式、轻实效的问题仍然存在,部分干部群众自觉运用《条例》、遵守《条例》的意识还不够强,少数群众不知晓《条例》,更不知道保护的条款和内容。

  (二)哈尼梯田保护管理经费不足。除州财政将哈尼梯田保护经费列入财政预算外,相关县政府没有按《条例》第五条规定将哈尼梯田保护管理经费列入本级财政预算;《条例》第十一条执行不到位,多渠道争取上级扶持、整合保护资金的力度不够;没有按《条例》第二十四条规定,建立一套哈尼梯田资源有偿使用机制。

  (三)保护管理机制不健全。《条例》第九条明确了州、县哈尼梯田管理机构的十项主要职责;第十条规定了州、县相关部门以及相关乡(镇)政府应当按照各自职责做好哈尼梯田保护管理工作。从检查情况看,州、县、乡(镇)及相关部门职责权力义务不清晰、不到位,保护管理机制不健全,管理人员不足,执法队伍弱、管理方式、手段、措施单一,各自为阵、见子打子现象突出,齐抓共管没有形成合力。

  (四)《条例》实施办法至今未制定出台。《条例》第三十四条规定自治州人民政府可以根据《条例》制定实施办法,目前实施办法仍未制定,实际工作中一些具体问题难以得到有效解决。比如哈尼族传统民居是按高为2.5层、蘑菇顶,外观色彩为土黄色,占地面积一般不超过100平方米的要求来建设的,哈尼梯田管理部门按照此标准限制层高、面积以及外观风貌,但违章后如何整治、处罚等没有执行依据。

  (五)发展和保护矛盾突出。现代文明、外来文化和生产生活方式的不断转变,直接影响民俗民风的延续和民间文化艺术的传承;农村青年大量外出务工,大部分梯田耕种主体是中老年人,青年人愿意种田懂得梯田农耕技术的越来越少,传统农耕文化及梯田农耕技术面临失传,加之补偿机制尚未建立,种植水稻收益低,村民弃耕抛荒、改种香蕉等其他经济作物的现象日渐增多,使部分梯田丧失原有的自然风貌和观赏价值;现代新材料、新技术建筑群不断取代传统民居建筑,传统民居建筑工艺和技术面临失传,村庄异化现象十分突出,传统民居风貌逐渐消亡。随着哈尼梯田保护区人口的不断增加和村民家庭分户的逐年增多,哈尼梯田保护与村民建房需求的矛盾较为突出,乱搭乱建、破坏梯田、森林、生态现象时有发生;旅游产业的快速发展,大量旅游设施的展开,建设与哈尼梯田保护的矛盾显现。

  三、贯彻实施《条例》的意见建议

  (一)进一步加大《条例》的学习宣传教育力度。《条例》是哈尼梯田保护管理的重要法规,也是有关行政管理部门执法处罚的重要依据。州及相关县政府要制定切实可行的宣传教育方案,采取有效措施,根据不同层次,不同对象的特点,开展形式多样,有针对性的宣传教育工作,进一步扩大宣传教育面,让梯田保护区的干部群众知晓《条例》主要内容和基本精神、进一步提高广大人民群众的《条例》意识和遵守《条例》的自觉性,主动性。

  (二)尽快制定出台《条例》实施办法。州人民政府要依照《条例》第二十四条的授权,认真分析研究总结《条例》实施以来取得的成效,特别是存在的问题和困难,广泛征求社会各界的意见建议,对《条例》中的原则性条款加以细化,对《条例》实施过程中反映出来的难以操作、难以解决的问题提出对策,尽快制定出台《条例》实施办法。

  (三)进一步健全完善保护管理机制。一是州人民政府要按照《条例》的相关规定,认真研究,进一步理顺州、县、乡(镇)政府及相关部门保护管理哈尼梯田的管理体制,形成上下统一协调、科学、规范、有效的管理体系;二是要进一步加大资金投入力度。哈尼梯田保护是一个庞大的系统工程,森林保护、生态恢复、生态系统修复、水利配套设施、传统村落改造、环境综合整治需要持续投入大量资金。因此,州政府要加大财政资金的投入力度,做到梯田保护管理资金的投入与旅游产业发展的投入相一致、相匹配。同时,旅游产业经营管理企业也应建立投入机制。三是州人民政府要督促相关县政府按照《条例》的规定将哈尼梯田保护管理经费列入财政预算;四是州、县政府要按《条例》的规定,积极探索、逐步建立和形成政府投入、上级扶持、社会各界和国际组织捐助等渠道筹集哈尼梯田保护资金的多元投入机制;五是要进一步加强规范哈尼梯田保护管理机构和执法队伍建设,进一步整合相关部门执法力量,形成综合执法格局,依据条例和相关法律规定,严格执法,强化监管,切实有效地做好哈尼梯田保护管理工作。建议州人民政府制作统一的法律文书,规范执法行为;六、高度重视挖掘整理优秀民族民间文化,有效实施保护和传承。

  (四)建立健全哈尼梯田资源补偿机制。一是州及相关县政府要按《条例》第二十四条的规定,从收取的相关费用中划出一定比例用于补偿哈尼梯田重点保护区内种植水稻的梯田承包权人,解决好梯田承包权人弃耕抛荒的问题。二是州政府在扶持元阳县探索建立一套政府、企业、群众合力共促旅游发展、利益共享的机制,切实解决谁来种田,谁来传承,谁来保护哈尼梯田这个根本问题的基础上,尽快制定梯田承包权人补偿办法,建立健全哈尼梯田资源补偿机制。

  (五)正确处理哈尼梯田保护管理和开发利用的关系。一是要始终坚持保护优先、统一规划、科学管理、合理开发、永续利用的原则,处理好保护传承与开发利用的关系;二是要树立保护与开发利用发生矛盾冲突时,开发利用必须让步的理念;三是要高度重视,切实解决破坏哈尼梯田和过度开发的问题,开发投资应注意保护哈尼梯田原貌,投入要做好规划。对因开发利用导致哈尼梯田森林、水系、稻田、传统村落、传统文化受到破坏的行为,要依法及时处理;四是哈尼梯田效益的综合发挥要细致研究,要开发梯田文化,充实梯田内涵,做好产业的研发工作。


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